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较重行政处罚决定未经单位负责人集体讨论决定属程序违法应予撤销
——原告隆阳区昆祥石棉制品厂诉被告保山市国土资源局隆阳分局土地行政处罚一案
作者:杨幸丽  来源:  点击:  发布日期:2015-08-01 15:18:26

  【案件基本信息】

  原告隆阳区昆祥石棉制品厂,住所地保山市隆阳区河图镇太平村。

  法定代表人赵泽明,系该厂厂长。

  委托代理人杨恩龙,金曦律师事务所律师,特别授权代理。

  被告保山市国土资源局隆阳分局,。

  法定代表人郭强,男,系该局局长。

  委托代理人余忠诚,系保山市国土资源局隆阳分局执法监察大队工作人员,。

  委托代理人杨龙,保山市国土资源局隆阳分局政策法规股干部。

  【基本案情】

  原告是隆阳区政府招商引资依法核准登记成立的个人独资企业,其分别于不同时间与隆阳区河图镇太平村委员会祝马村民小组及村民签订土地租赁合同建盖厂房及附属设施进行生产,其使用的土地无任何有权机关的批准手续。2012年12月17日被告向原告法定代表人赵泽民作了询问笔录,进行现场勘测,确定原告非法占用土地面积为21.75亩(14500平方米),其中空地面积9.6579亩(6438平方米),实际占地面积12.099亩(8066平方米),并作出《责令改正违法行为通知书》。后通过卫片图斑核查,被告于2014年1月6日立案,同年3月7日对原告未经批准擅自占地建盖厂房进行审查,作出审查意见,同年3月24日作出《行政处罚告知书》并于3月25日向原告送达,将拟对原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据、享有的权利等告知原告。告知书中对原告非法占用土地面积认定为21.75亩,拟对原告作出处罚是以非法占用土地21.75亩(14500平方米)为依据,罚款处罚以每平方米15元,罚款金额217500元。原告于2014年3月26日向被告提出听证申请,被告于2014年4月21日举行听证会。2014年5月23日被告对原告作出隆国土资罚字(2014)第015号行政处罚决定,处罚内容是:1、限原告自收到决定书之日起15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,退还非法占用的土地;2、对原告非法占用的土地12.099亩(8066平方米)处于每平方米15元的罚款处罚,合计罚款120990元。原告于2014年5月26日已交纳罚款120990元。2014年7月15日原告向隆阳区人民政府申请复议,2014年9月2日隆阳区人民政府以保隆政行复决字(2014)第002号行政复议决定作出维持被告作出的行政处罚决定。故原告认为被告作出的行政处罚事实不清、证据不足、适用法律错误,向法院提起诉讼,要求撤销被告作出的隆国土资罚字(2014)第015号行政处罚决定。另查明,该土地在土地总体规划为农用地(耕地)。被告举行听证会后,对原告非法占用土地面积认定为12.099亩,罚款以非法占用土地12.099亩(8066平方米)处于每平方米15元,罚款金额120990元。被告未提交作出处罚决定是否由本单位领导集体讨论决定的证据。

  【案件焦点】

  限期拆除建筑物和较大金额罚款的行政处罚是否属于较重的行政处罚,是否要经单位领导集体讨论决定。

  【法院裁判要旨】

  隆阳区人民法院经审理认为: 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案被告具有对违法占用土地行为进行处罚的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”根据法律规定,无论使用国有土地还是农民集体土地都要依法审批。本案原告建盖厂房所占用的土地属于隆阳区土地利用总体规划中的农用地,其占用土地无任何合法手续。故原告未经批准非法占用土地建厂生产的行为,违反了我国土地管理法的有关规定,被告认定原告非法占用农用地的违法行为事实清楚,证据确凿。根据《行政处罚法》第三十八条第二款规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。”原国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第二十七条规定“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议,但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录,由参加审议的成员签名。审议中的不同意见,应当如实记入笔录,并将笔录归入案卷。”以上规定明确了土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议。本案中被告作出的行政处罚是限期拆除建筑物和较大金额的罚款,属于较重的行政处罚,且对原告非法占地面积的认定及处罚在举行听证后进行了变更,故被告作出行政处罚应当由本单位领导集体讨论决定,但被告未提供作出行政处罚是否由本单位领导集体讨论决定的证据。因此,被告对原告作出的隆国土资罚字(2014)第015号行政处罚决定违反法定程序,依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目规定,判决撤销被告保山市国土资源局隆阳分局2014年5月23日作出的隆国土资罚字(2014)第015号行政处罚决定。

  【法官后语】

  本案处理重点主要在于如何认定因情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚而未经单位领导集体讨论决定是违反法定程序的行为。《行政处罚法》第三十八条第二款规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。”因此,对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚必须由行政机关负责人集体讨论决定是法定程序,如给予相对人较重的行政处罚而未经负责人集体讨论决定属于违反法定程序,应予撤销行政处罚决定。在审判实际中,哪些是因情节复杂或是重大违法行为而给予较重的行政处罚无明确规定,导致作出的处罚决定未经单位领导集体讨论决定是否是违反法定程序的认识不一。对此问题,编者认为根据《行政处罚法》第四十二条的规定,也就是应当告知当事人享有要求举行听证权利的几种处罚决定应当认定为较重的行政处罚,即行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定,同时参照本部门的规章规则等有关规定进行认定是否属于因情节复杂或重大违法行为而给予较重的行政处罚。本案是一起因未经批准擅自占用农田建盖厂房的行为,被告经调查确认原告的违法行为,并作出行政处罚决定。该行政处罚内容1、限原告自收到决定书之日起15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,退还非法占用的土地;2、对原告非法占用的土地12.099亩(8066平方米)处于每平方米15元的罚款处罚,合计罚款120990元。这两项内容是否属于因情节复杂或重大违法行为而给予较重的行政处罚,并因此必须由单位领导集体讨论决定。首先来看第一项内容,对限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚,此处罚虽未明确规定在《行政处罚法》第四十二条,但此条的“等”字应当理解为 “等”外“等”而不是“等”内“等”,拆除建筑物(本案是厂房)和其他设施也应当属于此条约束的处罚种类。拆除建筑物和其他设施从对当事人利益影响程度来看,应当属于较重的处罚。其次从罚款金额来看,本案罚款金额为120990元。经审理查明,原告向被告申请举行听证,经听证后,被告对原告违法占地的面积从听证前认定的21.75亩变更为12.099亩,罚款金额从听证前的217500元变更为120990元,此情形不仅说明了罚款数额已达到较大程度,而且也表现出此案的复杂性。从以上两项处罚内容来看,此案应当认定为因情节复杂或重大违法行为而给予较重的行政处罚。另根据原国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第二十七条规定“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议,但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录,由参加审议的成员签名。审议中的不同意见,应当如实记入笔录,并将笔录归入案卷。”此规定了凡是涉及土地违法的案件都要由土地管理部门领导集体审议,本案是一起因违法用地而给予相对人的行政处罚,根据相关法律法规规章的规定,本案被告作出的行政处罚决定应当经本单位负责人集体讨论决定,但本案中被告未提交证据证实经本单位负责人集体讨论决定,故应当认定此行政处罚决定未经本单位负责人集体讨论决定,违反法定程序。故法院判决撤销被告所作的行政处罚决定。宣判后,原告、被告均未上诉,本判决已生效。

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